Настоящата статия е публикувана за пръв път в сборник доклади от юбилейна международна научна конференция „Развитие на съвременното право-между установените традиции и желаната бъдеща реалност“. В. Търново, УИ „Св.св. Кирил и Методий“, с.525-533. ISBN: 978-619-208-361-8.

SOME ASPECTS OF THE FINANCING OF THE POLITICAL PARTIES IN CONNECTION WITH DECISION №5 OF 27.04.2021. OF THE CONSTITUTIONAL COURT UNDER K.D.№13/2019

Resume: The report discusses few of the latest legal amendments regarding financial contributions to individual political parties in the country. The report further analyses the different types of contributions and their influence on political parties.
Different types financial contributions may affect the successful access to participation in the political life of the country. The report also depicts financial contributions as a particular control over the amount of structurally active and participating parties in the legislative  process.

Key words: association, political parties, political pluralism, financial contributions , development, legal amendments.

Финансирането на политическите партии  е актуална тема, която  е предмет на широко обществено обсъждане, включително и под формата на национален референдум. Настоящия доклад разглежда накратко въпроса относно начините за финансиране на политическите партии, в частност на финансирането им от републиканския бюджет, както и ограниченията и специалните изисквания които са поставени пред тях от закона.

Предвиденото държавно финансиране от републиканския бюджет, може да бъде обособено, като особен ограничител на броя на ефективно действащите и парламентарно представените партии[1]. Системата на партийно финансиране от държавата определено е в полза на големите, вече утвърдени и парламентарно представени партии, предвид прякото обвързване на финансирането с резултатите от изборите. Това води до стабилизиране на партийната система и нейното консолидиране около няколко големи партии, но същевременно затруднява достъпа до политическата власт на нови и/или малки политически субекти[2]. Така на всеки следващи избори се възпроизвежда дву и триполюсния модел, като по този начин големите партии  стават все по силни, а малките все по слаби. Първите освен участието си в парламентарния живот, получават и непрекъснат и нарастващ достъп до държавното финансиране /на принципа „пари – избори – пари прим“/, докато вторите трябва да преодолеят невъзможността си, за участие в парламентарния живот,  и същевременно липсата на средства за осъществяване на своята дейност. Финансирането на политическите партии е предмет на множество дискусии през годините на т.нар. “преход“, темата за намаляване субсидиите на партиите стана предмет на национален референдум. Този въпрос е особено важен с оглед същността на политическите партии – те са доброволни сдружения, предназначени да формират и изразяват политическата воля на гражданите с избирателни права, като използват демократични методи и средства за да постигнат своите цели. Партиите са единствените организации, които могат да участват на избори. За тях важат общите правила за извършване на стопанска дейност от юридически лица с нестопанска цел, но са въведени и редица ограничения, произтичащи от особеното им политическо естество. Те могат да извършват допълнителни стопански дейности, само ако са свързани с основната им дейност и съответно приходите от тези допълнителни дейности се използват, за постигане на определените от устава на партията цели. За постигането на тези цели, партиите се нуждаят от източници на средства за тяхното осъществяване. Източниците на средства могат да бъдат – собствени приходи и  държавна субсидия.

Освен изброените източници на финансиране, партиите имат право да получават и банкови заеми, техният размер е ограничен до две трети от отчетените в Сметната палата приходи за предходната календарна година.

    С промените на ЗПП през 2019г. и въвеждането на неограничено по размер финансиране на партиите от юридически лица, без да се налагат особени ограничения относно мястото им на регистрация и произхода на капиталите им, се създадоха редица рискове свързани с финансирането на политическите партии[3]. Хипотетично бе възможно юридическо лице регистрирано в чужда държава да финансира в неограничен размер българска политическа партия, което неминуемо поражда въпроси относно целите на подобен род финансиране. Гласуваните промени в ЗПП и ЗДБ 2019г. създават чувство за несигурност относно размера на бъдещото държавно финансиране на партиите, предвид факта, че размера на субсидията не е определен в специалния закон, а именно в ЗПП. Същевременно именно намаляването на субсидията, е мотива на законодателя да измени ЗПП и да разреши получаването на неограничени по размер дарения от физически и юридически лица. Възниква резонния въпрос – възможно ли е при приемане на всеки следващ Закон за държавния бюджет, размерът на субсидията да бъде конюнктурно променян, като същевременно не отпада възможността за неограничено частно финансиране. Определянето на размера на финансирането за един получен действителен глас е извършено с промяна на Закона за държавния бюджет за 2019г. Тази законодателна промяна създава усещането, че при всяко следващо приемане на Закон за държавния бюджет, ще е възможна и промяна в размера на финансирането. Нещо повече, липсата на предвидимост при държавното финансиране, изразяваща се в възможността на тези политически партии, които имат парламентарно мнозинство, реално да влияят финансово върху своите опоненти, променяйки размера на държавната субсидия във всеки удобен за тях момент, по никакъв начин не способства за политическия плурализъм. Реално това превръща малките партии или опозиционните такива в „заложници“ на големите и може да се ползва като инструмент за натиск относно прокарването на една или друга политика.

Впоследствие с Решение № 5/27.04.2021г. на КС по к.д. № 13/2019г. [4],  Конституционният съд определя, като конституционно дължимо публичното финансиране на политическите партии, които отговарят на определени законови критерии, като допуска законодателна целесъобразност относно размера на субсидията. Цитираното решение на Конституционния съд дава отговор и на част от предложенията по време на дебатите, а именно държавното финансиране реално да бъде премахнато. В решението си КС отбелязва, че „определянето на конкретния размер на това публично финансиране е изцяло в компетентността на Народното събрание“. Безспорно наличието на определени финансови средства е съществена предпоставка за възникване и осъществяване на дейността, на която и да е политическа партия, в изпълнение на основната и функция – да бъде посредник между гражданите и публичната власт. Това определя и същественото значение на правилата за партийното финансиране, както и за публичността и контрола над средствата, с които партиите финансират своята дейност и предизборните си кампании.  Със своето решение КС дава категоричен отговор на въпроса – необходимо ли е, и конституционно дължимо ли е финансирането на ПП от държавата.

Особено важна е тази част на решението на КС, с която за противоконституционни са обявени разпоредбите, разрешаващи финансиране на политическите партии от юридически лица и еднолични търговци. Запазването на оспорените пред КС разпоредби, би довело до парадоксални ситуации, при които дарения за ПП биха били възможни от самата държава, държавни органи – юридически лица, общините, държавни и/или общински предприятия, или търговски дружества, в които държавата и/или общините имат участие и контрол. Би се създала парадоксалната ситуация ПП да получават финансиране, както чрез директно субсидиране от републиканския бюджет, така и косвено такова. Допълването на публичното финансиране /за което има единни и ясни критерии/ с неограничено по размер частно финансиране, би поставило едни участници в политическия процес в неравностойно положение спрямо други. Възможността партиите да получават финансиране от частни източници, би следвало да е ограничена, от размера на финансирането от конкретен дарител. Следва да бъдат създадени достатъчно гаранции, че това ограничение няма да бъде избегнато, чрез дарения от свързани лица. Следователно финансирането от държавния бюджет се явява основната гаранция за независимост на политическите партии от частни интереси и е предпоставка за създаване на условия, за справедлива конкуренция на политически възгледи и програми между тях.

Възниква основателния въпрос – има ли някаква долна или горна граница, под и над която не бива да се разпростира това държавно финансиране. Къде е златната среда на това финансиране, което едновременно да позволи на партията да участва пълноценно в политическия живот, като същевременно не и позволи да генерира прекомерни „излишъци“ от финансови средства. Безспорно държавно финансиране на партиите е необходимо, и тук следва да се отговори на  въпроса – каква е целта на финансирането. Дали по подобие на модела в Германия, да се предвиди широк достъп до финансиране, посредством ниска бариера на необходимата електорална подкрепа, като се отчита електоралната подкрепа не само на парламентарни, но и на местни избори. Същевременно, с цел избягване на прекомерно разходване на публичен ресурс, да се въведе ограничение относно максималния процент относим към общите приходи на партията, който да съставлява държавното финансиране, съответно и таван на държавното финансиране на политическите партии. При тази хипотеза, партиите биха имали прогнозируеми приходи от държавна субсидия и биха били насърчени да увеличават приходите си от членски внос и други дейности. При втория вариант /прилагащ се понастоящем във Великобритания/, достъп до държавното финансиране биха имали всички политически партии, с определено представителство в парламента[5]. При този вариант не е определен лимит на даренията от физически и/или юридически лица, но са въведени изисквания физическите лица да бъдат регистрирани гласоподаватели, а юридическите лица да са регистрирани на територията на Обединеното кралство. Забранени са даренията от анонимни източници, както и от чуждестранни физически и юридически лица. Този вариант, при сега съществуващата изборна бариера от 4% за парламентарни избори, би превърнал държавното финансиране в сериозен ограничител относно участието на дадена  партия в политическия живот на страната. Това неминуемо би довело от постепенното изчезване на малките партии и би затвърдило дву – три полюсния модел в страната.

При проведения обществен дебат широко се дискутира въвеждането на т.нар. американски модел на финансиране. Встрани от обществената дискусия остана същността на този модел. Важно е да се отбележи, че в САЩ няма държавно финансиране на политическите партии. Финансирането идва изцяло от частния сектор, но то не е насочено директно към партиите. Даренията са насочени към т.нар. трети страни – комитетите за политическо действие (Political Action Committees) и Големите комитети за политическо действие (Super- Political Action Committees). Тези комитети получават и разходват средствата от даренията, подкрепяйки дадени партии или техни кандидати. На практика не са установени лимити на средствата, които тези комитети могат да набират и разходват. През 2010г. Върховният съд на САЩ решава[6], че корпорации, в това число и синдикални организации, могат да правят неограничени разходи за разпространение на политически послания, подтикващи избирателите да гласуват за един или друг кандидат, ако тези послания не са „директно координирани“ със самите кандидати или партии. В този си вид, т.нар. американски модел е напълно неприложим у нас,  предвид законовата забрана на чл.12, ал.2 от Конституцията, според която сдруженията на гражданите, включително синдикалните, не могат да си поставят политически цели и да извършват политическа дейност, присъщи само на политическите партии.

Законодателят е обвързал размера на държавната субсидия с броя действителни гласове, получен от дадената партия на последните парламентарни избори. Следва да бъде отбелязан и един факт – наличието на големи колебания в избирателната активност, при последните избирателни процедури, което предпоставя първата политическа сила да бъде избирана както с 600 хил. гласа, така и с милион гласа при един и същ процентен резултат на изборите[7]. Това автоматично води до големи диспропорции в държавното финансиране, като функция от броя гласували граждани. Едновременно с това, разходите на партиите за тяхната дейност, респективно за участие в изборите, не са функция от броя гласували, а са константна величина, с тенденция към постоянно нарастване, предвид инфлационните процеси. Това поражда въпроса, не е ли по-резонно субсидията да се обвърже с процента на представителство, като се игнорира броя гласували. Подобна мярка би постигнала пълна предвидимост и яснота, относно размера на държавната субсидия за всички политически субекти, в годишен план и като сумарна величина. Определянето на своеобразен таван за общото държавно финансиране на политическите партии, ще позволи да не се формират „излишъци“, които партиите не ползват по предназначение и съхраняват, като банкови депозити или с които извършват дарения за различни каузи. Запазването на съществуващия модел, при който субсидията е обвързана с броя действителни гласове получени от ПП на парламентарни избори, би довело до диспропорции в размера на финансирането.

В следващата таблица са изложени резултатите от парламентарните избори от 2009 г. – до настоящия момент, като държавната субсидия в национален план е изчислена при условията на действащото законодателство, т.е. при 8 лв. държавна субсидия за един действителен глас,  съпоставена с сумата, която би се получила при субсидия в размер на 11 лв. за един действителен глас. Хипотетичният брой действителни гласове, при избирателна активност от 67%[8], е определен на база процента действителни гласове, спрямо общия брой гласували на изборите за 46-то то НС.

Парламентарни избори	Брой гласували	Брой действителни гласове	Избирателна активност	Държавна субсидия /данните са при 8 лв. за действителен глас/, лв.	Държавна субсидия /данните са при 11 лв. за действителен глас/, лв.
41 НС/2009г/	4332581	4226194	60.64%	33809552	46488134
42 НС-2013г.	3632174	3541745	51.33%	28333960	38959195
43 НС -2014г.	3500585	3283192	48.66%	26265536	36115112
44 НС-2017г.	3682151	3425632	54.07%	27405056	37681952
45 НС-2021г.	3334283	3199293	50.51%	25594344	35192223
46 НС-2021г.	2775410	2731652	42.19%	21853216	30048172
Хипотеза при 67% избирателна активност.	4407501	4336980	67.00%	34695840	47706780

При избирателна активност около 50% партиите получават обща държавна субсидия в размер на  25.5 млн. лв. Същевременно хипотетично е възможно избирателната активност да достигне и 67%, което би увеличило размера на субсидията до 34.7 млн. лв. Подобна свръхобезпеченост на ПП с бюджетни средства /хипотетичната разлика представлява сума в размер на над 9 млн. лв./ явно е неоправдана.  Съпоставени данните при 67% избирателна активност с тези при 42% избирателна активност, правят тази разлика още по фрапираща. Съществува и обратната възможност – при прекалено ниска избирателна активност ПП да изпаднат в ситуация на недостиг на средства за осъществяване на своята дейност. Видно е, че обвързването на държавната субсидия с броя на действителните гласове създава големи диспропорции в финасирането на партиите.

Следва да се обърне внимание и на начина, по който ПП разходват средствата, получени като държавна субсидия, членски внос и дарения. Станалата модерна, в последните години практика, различни политически партии да даряват част от субсидията си, за определени каузи или проекти, по никакъв начин не кореспондира с целта на това финансиране. Превръщането на партиите в посредник между държавата и бенефициента на конкретното дарение или между своите членове и дарители, и този бенефициент, съществено изкривява идеята за партийното финансиране. Даряването на средства за различни каузи в никакъв случай не е морално укоримо, когато това са лични средства. Когато това се прави с бюджетни средства, отпуснати целево на съответната партия, за осъществяване на дейността и,  и предвид препращащата разпоредба на чл.27, ал.1 ЗПП към процедура по чл.109, ал.3 от Закона за публичните финанси[9], в случаите когато са необходими допълнителни средства, при излишък на тези средства, последните не могат да бъдат разходвани в нарушение на бюджетната процедура.  Държавата, чрез своите органи е субектът, който следва да формира разходната част на бюджета и да насочва средствата за определени инициативи или конкретни каузи. Темата дали и доколко този тип дарения са в съответствие с изискванията на чл.29, ал.1 ЗПП[10], не е предмет на настоящия доклад.

Изложеното дотук, според мен поражда необходимостта от промяна в законодателството, в следните насоки:

• Фиксиране на размера на държавното финансиране за един получен действителен глас в специалния закон за политическите партии, като законодателя може да обвърже този размер с показатели като МРЗ, и да предвиди нарастване на същия съобразено с индекса на инфлацията. Това би довело до прогнозируемост и прозрачност на държавното финансиране, като би го направило независимо от ежегодни конюнктурни редукции в размера на субсидията за един получен действителен глас.
• Алтернативно, предвид различната избирателна активност на парламентарите избори и хипотетичната възможност партиите да получат „свръхфинансиране“, на база действителни гласове, при много висока избирателна активност, или обратното „недофинансиране“ при прекалено ниска избирателна активност, партийната субсидия да не се определя на база действителни гласове, а на база процент гласували за съответната политическа партия.  
• Въвеждане на законово изискване към партиите да публикуват на интернет страниците си актуалния брой на своите членове /при стриктно спазване на законовите изисквания, относно защитата на личните данни/, както и определения размер на членския внос. Целта на подобно изменение публичност и прозрачност, относно размера на финансирането от членски внос.
• Въвеждане на своеобразен „таван“ на държавната субсидия като абсолютна сума, която една партия може да получи, респективно да разходва за своята дейност. По този начин би се избегнало прекомерното финансиране от републиканския бюджет и генерирането от страна на партиите на своеобразни излишъци от парични средства.
• Въвеждане на законова забрана за дарения от страна на партиите, на суми от държавната субсидия. Бюджетната процедура позволява на всяка организация на бюджетна издръжка да върне в републиканския бюджет неразходваните средства за дейността си. Така станалите модерни дарения на суми от партийни субсидии, могат да бъдат разгледани като популистки ходове.
• Въвеждане на общ размер на държавното финансиране на политическите партии въобще, като сумата в национален мащаб може да бъде обвързана с ясно измерими икономически показатели, например процент от БВП, МРЗ и други. Това би осигурило предвидимост при бюджетната поцедура и на практика би игнорирало колебанията в размера на държавното финансиране, свързани с броя гласували на различните парламентарни избори.

Безспорно държавното финансиране се явява един от основните стълбове, гарантиращи възможността на партиите да участват пълноценно в политическия живот на страната. Тепърва политическите партии ще трябва да организират своята дейност, съобразно последните законови изменения, като техния ефект в една или друга насока може да бъде оценен едва след провеждане на избори за народни представители. В тази връзка предизвикателствата пред партиите наистина са големи. Съществува сериозен риск, при запазване на съществуващата законова рамка, значително да бъде ограничена възможността на т.нар. малки партии, да участват пълноценно в политическия живот на страната. Това неминуемо би довело до практическото им изчезване от политическата сцена, респективно значителна част от  обществените интереси  биха  останали непредставени в политическата система на страната.

Библиографски списък:

 1. Ангелов, Д., Развитие на принципа на политическия плурализъм в българския конституционен модел след Освобождението, В. Търново, DE JURE, Брой 1/2019 (18), ISSN 1314-2593.

2. На осн. чл.64 от Закона за държавния бюджет за 2019г., субсидията за един получен действителен глас, съгласно Закона за политическите партии е в размер на 11.00лв./в сила до 30.07.2019г./

3. Доклад в сборник /под печат/ от ПЪРВА ОБЩОДОКТОРАНТСКА НАУЧНА КОНФЕРЕНЦИЯ-Младите изследователи в дигиталния свят, 4-5 октомври 2019г.-секция „Юридически науки“, Велико Търново. Ангелов, Д. Финансирането  на политическите партии и ефекта му върху достъпа им до политическата власт; В.Т., Издателство на ВТУ „Св. св. Кирил и Методий“.

4. Обн. ДВ, бр.37 от 2021г.

5. В Великобритания финансирането е под формата на грант в размер на 2 млн. лири годишно, който се отпуска на тези политически партии, които са излъчили поне двама представители в Камарата на общините.

6. SUPREME COURT OF THE UNITED STATES, No. 08–205. Argued March 24, 2009—Reargued September 9, 2009–– Decided January 21, 2010;

7. https://www.cik.bg/

8. Избирателна активност от 67% е постигната на изборите за 39-то обикновено Народно събрание през 2001г.

9. Обн., ДВ, бр. 15 от 15.02.2013 г., в сила от 1.01.2014 г., изм., бр. 95 от 8.12.2015 г., в сила от 1.01.2016 г., изм. и доп., бр. 43 от 7.06.2016 г., бр. 91 от 14.11.2017 г.

10. Политическите партии разходват средствата си за подготовка и участие в избори, за осигуряване работата на партийните структури, за организационни разходи по провеждане на мероприятия и за други присъщи за дейността на партията разходи.

11.Киров, П. Конституиране на представителното управление в България, София, Сиела, 2015г. 12.Танчев, Е., Въведение в конституционното право, С., Сиби, 2003